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国家铁路局将延期挂牌

发布时间:2018年3月17日 长沙公司收购律师  


“国铁局和中铁总还没完全分开,仍然在一起办公,工作也还是混在一起。”8月29日,一位铁路专家向《财经国家周刊》记者透露,国务院希望国铁局尽快组建完成,国铁局和中国铁路总公司(下称中铁总)彻底分开的时间,也越早越好,但实现这些目标,需要做大量复杂的工作,“预计到今年年底,国铁局能够初步组建完成就很不错了。”

延期挂牌

2013年3月中旬,根据国务院机构改革和职能转变方案,将原铁道部一分为三,组建国铁局和中铁总,以及将原铁道部拟订铁路发展规划等行政职责,划入交通运输部。

按照国务院要求,中编办应于3月底前制定印发“三定”方案,但直到5月15日,中编办才对外公布《国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定》(以下简称:“三定”方案),这个环节便已经延迟。

此后,曾有媒体预计,国铁局会在7月底挂牌。然而按照“三定”方案,国铁局搭建起框架,工作人员基本确认后,国铁局进一步的组建工作反而变得较为迟缓。国铁局将设立7个地区铁路监管局,截至8月底,这项工作尚未展开。

国铁局的办公地点,定在位于北京市复兴路6号原北京铁路局院内。北京铁路局的办公大院被隔出来一部分,交给国家铁路局使用。但截至8月底,这些办公室尚未装修完毕。

“办公室问题并不是国铁局尚未挂牌成立的主因。”接近国铁局的人士表示,关键是很多已确定要去国铁局的工作人员,目前还不清楚去后具体该做什么,该如何开展监督管理工作,“而这些内容,现在还在讨论之中”。

“预计国铁局将在今年年底组建完成,并挂牌成立。“一位国铁局人士向《财经国家周刊》记者表示。

职责划分尚未清晰

事实上,尚未正式挂牌的国铁局,已经开始承担起部分职责。

一位接近国铁局的人士告诉《财经国家周刊》记者,2013年8月,国际铁路合作组织会议在哈萨克斯坦召开。按照“三定”方案,国铁局有开展铁路政府间有关国际交流合作的职责,国铁局需要派人参会。而由于现阶段开展国际铁路合作,仍然需要中铁总去完成,中铁总也得派人参加。最后,国铁局和中铁总都派了人,组成了一个联合代表团,由国家铁路局运输监督管理司一位副司长带队参会。

按照“三定”方案,国铁局还有更多重要职责,包括拟订铁路技术标准并监督实施;制定铁路安全监督管理办法,并负责铁路安全生产监督管理;负责拟订规范铁路运输和工程建设市场秩序政策措施,并组织实施等。

由于铁路系统长期政企不分,在政企分开改革中,哪些是政府职责,应交由国铁局,哪些是市场职能,应留在企业,仍然尚未梳理界定,国铁局行使职责所需的大量规范也尚未拟定。

一个例子是,8月29日,高铁三型板式无砟轨道标准制订会在北京召开。这项工作涉及原铁道部科技司、运输局、建设司、质检总站和经济规划研究院等单位,正在组建中的国家铁路局和中国铁路总公司均派人参会。

一位与会专家介绍,过去高铁标准已经编制了不少,都是由原铁道部牵头编制,不分企业标准、行业标准,编制得很细。但这些标准都是中国的科研、铁建、运营机构多年总结出来的,如果编制过细,国外机构就能轻易掌握技术细节,让高铁丧失走出去的谈判筹码。

所以,在会上专家们就提出,政府编订的行业标准要粗线条一些,企业标准可以尽可能详细,但该保密的保密。

“国铁局和中铁总的人表示会考虑采纳。”该与会专家透露,“其实,编制这类标准的规则,应该成为国铁局的规范和制度,以便在开展类似工作时,做到有章可循。”

另一方面,交通运输部的“三定”方案还没制订颁布,这也影响了国铁局组建的进程。

过去,国家没有制订综合运输规划的部门,综合运输规划职责由国家发改委承担,这次机构改革希望将该职责交给交通运输部。国家发改委是否愿意顺利交权,将决定这项工作的进展。

而按照“三定”方案,国铁局也有参与研究铁路发展规划、政策等工作的职责,上级机构的“三定”方案未定,也使国铁局的相关具体职责难以确定。

也有专家指出,从目前的“三定”方案来看,国铁局的监管的内容比较窄,应该赋予国铁局更多职责。

国家发改委综合运输研究所研究员刘斌告诉记者,目前,国铁局的监管职责主要集中在工程、运输安全领域,在经济层面的监管则比较弱,但未来国铁局能否对铁路行业实施有效经济监管,却是能否吸引社会资本进入铁路的重要一环。

刘斌建议,对铁路系统的监管,应该涉及铁路企业是否开展不正当竞争、是否侵害消费者权益、是否展开关联交易,以及是否存在行业垄断行为等环节。甚至对于铁路的造价等问题,都应该赋予国铁局监管的职责。

此前,有观察人士指出,中铁铁建、中国中铁等铁建企业,就一直认为原铁道部利用自己一家独大优势压低造价,并希望有一个公平机构进行裁决监管。

北京交通大学经济管理学院教授荣朝和则建议,应该将国家发改委管理铁路运价的职责交给国铁局,并且赋予国铁局监管铁路企业间业务联系的职责。

如何监管?

组建国家铁路局的另一个难题,就是一个副部级的国家局,如何有效监管正部级央企?

行政监管部门和运营企业的关系,是一个具有中国特色的难题,由于中国的很多国企有行政级别,从欧美引入的政府监管理论,在现实中有可能遇到麻烦甚至失效。铁路改革也是如此。

国家行政学院经济学部教授时红秀认为,中国民航局能够有效监管包括三大国有航企在内的航空公司,中国民航局拥有航线运营支配权,是一个重要原因,民航局以此有效制约航空公司。

但在铁路改革中,铁路规划将主要由交通运输部负责,建设运营则是中铁总完成。这意味着,国铁局作为行业监管部门,将缺少有效的行政手段来制约铁路企业。

时红秀认为,要让政府机构对行业实现有效监管,解决办法有两个方向,或是按照行政主导思路,提高政府监管部门级别,但这只是权宜之计;或是真正建立健全相关法律,强化专业执法机构的执法权,让专业的监管部门执行法律法规,进行政府监管,不存在也无所谓级别的问题。

所以,铁路改革需要修订《铁路法》,以及交通行业的一些相关法律法规,为国铁局进行有效行业监管,提供法律依据。现行的《铁路法》于1991年颁布施行,是在政企不分的传统体制下制定的,更多体现当时铁路体制的诉求,目前形势发生变化,体制改革已经走到了法律的前面。

刘斌认为,国铁局和中铁总最终将建立起监管与被监管关系。政府监管并不一定非要拿某项行政权力,来制约监管对象。受监管的行业,只要企业进入,就必须满足监管要求,否则就有可能被清除出市场,单位级别不应该影响这种监管关系。

也有专家提醒,国铁局应该研究电监会建立又被撤销的案例,从中吸取教训,避免重蹈覆辙。

电网公司与铁路企业相似,都是网络型企业,随着规模增加,边际成本递减,所以都会努力追求规模效应,电力企业做大后话语权很大,导致多元化的电力市场难以形成,电监会实际上是“无市可监”。同时,电力项目审核权、电价定价权在国家发改委,电监会被实质性架空进而边缘化,最终在本轮机构改革中被取消。

监管真空已现

铁路政企分开改革,既要面临利益调整,也必须面对体制机制变革,更多新问题也随之显现。

比如,在铁道部被拆分过程中,铁路建设方面已经出现监管真空。

一位中国铁建人士介绍,中铁总对自己的铁路建设项目,工程质量监督一天都没有停下来,安全监管没有弱化。

问题在于,原来地方铁路、铁路专用线建设,是由铁道部委托各铁路局进行质量监管,但在铁路改革后,对这些铁路的监管却出现了空窗期。

一家内蒙古民营企业的管理人员告诉《财经国家周刊》记者,当地有多条民资参与的地方铁路将逐步竣工,但这些铁路建设期间的质量谁来监管?建成竣工验收该履行何种手续?

投资企业不清楚,只能咨询地方铁路局,但铁路局说,现在自己已经是企业了,只负责监管自己的铁路,别人的不管。他们只能又打报告,咨询自治区发改委铁路办公室。

2012年9月,内蒙古自治区颁布实施了《内蒙古自治区地方铁路建设项目竣工验收实施意见》,能解决竣工验收的问题,但对于质量监管,自治区铁路办也暂时找不到解决办法,只能在今年8月,组织人员赴东三省考察学习经验。

考察发现,辽宁省2004年就以政府令的形式颁布了《辽宁省地方铁路管理暂行办法》,而吉林省2006年已经颁布了经省人大通过的《吉林省地方铁路条例》。

有了这些先例,内蒙古铁路办也准备在2013年年底前,出台一个地方铁路管理办法。但又有人建议说,应该等国铁局的相关监督管理办法出台,再出台地方铁路管理办法,否则有可能会出现政策冲突。这让自治区铁路办左右为难起来。

事实上,不仅地方铁路建设方面出现了监管真空,一些业内人士对未来地区铁路监管局的监管能力也感到担忧。

根据“三定”方案,国铁局下设沈阳、上海、广州等7个地区铁路监督管理局,每局行政编制50名。业内人士预计,地区监管局将重点负责辖区内铁路工程建设安全监督管理工作。

问题是,在原铁道部时期,18个铁路局都设有工程质量监督站,每站至少都有数十人,隶属于铁道部质监总站,但人事关系在地方铁路局。而未来每个地区铁路监管局编制只有50人,却要辐射更大的片区。业内人士担心,这些人根本忙不过来,安全监管工作可能出现弱化,“所以,地区监管局未来的工作方式也还在讨论,职责如果太多跟本就实现不了。”

国铁局可能已经意识到了这个问题。该局虽然尚未组建完成,便已经扩容。

接近国铁局的人士介绍,按照国务院此前的“三定”方案,并未提出在北京设立地区铁路监管局,但现在,国铁局将在北京设立办事处,这个办事处有30多人的编制,办公地点与国铁局相同,其职责与其他7个地方铁路监管局职责相同,主要负责华北地区铁路系统的监督管理工作。(来源:财经国家新闻网)




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